如何正确理解土地管理法规定的土地权属争议

一、问题的提出
 

《土地管理法》第14条第1款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”。这是政府处理土地权属争议的法律依据。什么是土地权属争议？

正确认识的意义是：争议是否需由政府先行处理，即是否存在行政处理的前置程序，涉及到行政权与司法权的边界划分。
 

二、问题分析：对通常认识的质疑和思考
 

《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函（国土资厅函[2007]60号）》有这样的表述：“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”。在实践中，对前述规定，有这样一种简单但并不完全正确的理解：“发证前提出的争议属于权属争议，发证后提出的争议不属于权属争议”。一般情况下，这样理解没有问题，因为颁发土地产权证往往意味着初始产权的确定（即初始产权没有争议），但土地产权证仅仅是确定产权的证据之一（虽然其证明力较强，但其并不是唯一的证据，且并不具有不可辩驳的证明力），所以，最高院（2017）最高法行申8483号《行政裁定书》指出：“不宜机械理解有关‘发证后提出的争议不属于权属争议’的表述。……一概认为当事人在不动产登记发证之后所提出的争议即均不属于不动产权属争议，尚缺乏法理和法律依据”。反过来理解：一概认为当事人在不动产登记发证之前所提出的争议即均属于不动产权属争议，同样缺乏法理和法律依据。

因此，将颁发产权证作为是否权属争议的分水岭、标志，虽简单明了，易于操作，但其终究是一种表象标准，是从形式上认识事物，不具有完全的正确性，透过现象看本质，是否权属争议的本质应该是双方的争议是不是对土地初始产权的争议，是初始产权争议，则是权属争议，不是初始产权争议，则不是权属争议。

在现实生活中，既存在颁发了土地权属证书，但仍存在权属争议的情形，如（2017）最高法行申8483号《行政裁定书》所指出的：“如果双方当事人之间对不动产权属证书记载的权属存在争议，或者对不动产权属证书记载的四至范围存有异议，或者双方持有的不动产权属证书明显在四至的文字描述、附图、现场界址以及指界情况互相冲突，那么虽然当事人一方或者双方均持有不动产权属证书，也可以认定为权属争议”，即该类纠纷应由政府（行政权）先行处理；相反，在现实生活中，也存在未颁发土地权属证书，但发生的争议不属于权属争议，这类争议主要表现在虽然没有颁发产权证，双方对于一方初始取得产权没有争议，一方主张通过转让、互换等合同关系继受取得产权，即一方权利主张的成立以另一方取得初始产权为基础，这类纠纷，属于民事诉讼案由，应认定为不属于产权纠纷，双方的纠纷应直接通过民事诉讼途径（司法权）解决。

另外，民事纠纷交由行政权进行裁决，一个重要的原因就是该民事纠纷与行政管理具有直接的关系。土地权属纠纷交由行政权裁决，就是因为其与行政机关行使土地权属证书颁发的职权具有直接的关系，而土地权属证书的颁发，其需要考量的仅仅是土地初始产权，初始产权确定后发生的民事纠纷，应交由司法权审理，不论其是否发证与否。
 

三、结语

最近代理了两宗案件，一宗是同一宗土地政府颁发了两个相冲突的产权证书，但未先经政府处理的前置程序，我们的主张是应由政府先行处理；另一宗案件是，一宗土地，争议双方对于一方初始取得产权没有争议，但另一方主张通过转让合同受让了土地，因没有颁发土地证，政府将其作为土地权属争议进行了行政处理，并对双方转让协议的真实性、合法性进行了认定，我们的主张是双方的实质争议为土地使用权转让纠纷，当属民事纠纷。两宗案件法院均在审理中，我们经过反复研究，还是认为“土地产权证颁发前的争议是权属争议，颁发后的争议非权属争议”的观点不是完全正确，在处理个别案例时，与立法本意、司法权和行政权的边界原理存在冲突。
 

原创作者：江辉宇